[현장] 재개발 뜨거운 용산 '한강로 정비구역'은 10년째 지지부진, 왜?

[비즈한국] 서울 지하철 4호선 삼각지역 화랑거리 뒤편에 위치한 한강로 구역은 12년 전 결합개발의 스타트를 끊었다. 전쟁기념관과 맞닿은 부지와 ‘대구탕골목’으로 알려진 일대 두 곳을 합쳐 개발이 추진됐다. 이 구역이 새롭게 얻은 이름은 ‘한강로 도시환경정비구역’이다. 2012년 10월 조합설립 인가를 취득할 때까지만 해도 사업은 순항하는 듯했다. 하지만 그 후 조합 내부 분란 등 악재가 겹쳐 사업은 한 발짝도 나아가지 못했다. 조합설립 인가 당시 ‘결합개발’ 내용이 빠진 점이 혼란을 키웠다. 주민들은 선례 없이 처음 시도하는 개발방식임에도 구청과 서울시의 관리감독이 부족해 갈등을 키웠다고 주장한다. ‘한 지붕 두 가족’ 한강로 구역 개발은 동력을 되찾을 수 있을까.

결합개발을 추진하는 한강로 구역은 조합 설립 이후 내부 잡음이 계속 돼 정상적으로 진행되지 못하고 있다. 사진은 한강로 구역 내 노후주택가(위)와 맞닿은 전쟁기념관 전경. 사진=강은경 기자

도시환경정비구역 최초로 2개 부지를 결합해 개발하는 한강로 구역은 최근 선거관리위원 선출을 위한 임시 이사회 소집을 앞두고 있다. 현재 조합장 자리는 공석으로, 임기가 만료된 지 7년이 지났다. 지난해부터 선관위 선임, 조합임원 선출을 위한 총회 소집 등 다시 활동이 재개됐지만 잡음은 계속되고 있다. 이에 조합원과 주민들 사이에서는 구청이 가이드라인을 ​충분히 제공하지 않았다는 불만이 쏟아진다.

혼란 뒤에는 조합설립 인가 당시 정관 등에 ‘결합개발’ 표기 누락이 자리한 것으로 확인된다. 용산구청이 2012년 10월 인가한 조합 정관에는 한강로 구역 조합이 결합개발이라는 점이 명시되지 않았다. 조합 정관은 △조합 운영방식 △조합원 권리·의무 △조합 임원·대의원 선출 방법 및 권한 △조합 의사결정 방법 및 절차 등에 관한 규정을 정해 놓은 조합의 자체 규범이다. 결합 정비 사업은 ‘도시 및 주거환경정비법’에서 정하는데 시행 방법과 절차는 조례에 따른다. 

결합개발을 진행 중인 성북2구역과 신월곡1구역은 정관에 서울시 조례 내용을 담았고, 양측이 합의한 ‘결합개발정비사업 협약서’도 있다. 결합개발이 기존 두 구역을 하나로 묶어 정비하는 방식인 만큼 정관 등 공식 문서에 정확히 명시해야 혼선을 최소화할 수 있다는 게 정비업계의 평가다.

#한쪽엔 주상복합, 도로 건너엔 보훈청·공원 조성

이 구역의 결합개발에는 두 가지 특성이 있다. 결합된 두 부지가 다른 방향으로 개발된다는 것과 단일 조합이 구성됐다는 점이다. 한강로 도시환경정비사업은 전쟁기념관 전면 지역과 이태원로 남측지역을 묶었다. 두 구역이 결합한 배경은 ‘상부상조’다. 입지에 각종 제약이 많은 저밀구역과 고밀개발이 가능한 역세권이 용적률과 이익을 공유한다. 역세권은 저밀구역 덕에 공공기여분에 해당하는 인센티브 용적률을 받고, 저밀구역은 개발 후 그만큼의 지분을 나눠 갖는다는 구상이다. ​성곽 인근 구릉지와 길음역 역세권이 만난 성북2구역​과 동일한 취지다. ​

서울시는 용산 개발에 불을 댕기던 2000년대 초부터 노후불량주택 밀집지역인 전쟁기념관 전면 구역 개발을 검토했다. 삼각지역은 용산을 신(新)부도심으로 조성하기 위한 전략적 중심축에 해당하고 건물이 노후해 정비가 필요한 상태였기 때문이다. 하지만 남산 조망권 확보, 낮은 수익성 등이 걸림돌이었다. 2006년 용산구가 지상 10~15층 건물을 신축하는 계획안을 제출했지만 개발 시 남산 조망이 훼손된다는 이유로 서울시 도시건축위원회에 가로막혔다.

이에 삼각지역 사거리에서 이태원로 사이로 마주한 한강로1가 158 일대와 결합해 개발하는 방안이 해법으로 떠올랐다. 이 안은 2011년 8월 서울시 도시계획위원회를 통과했고 두 달 후 도시환경정비구역으로 결정·고시됐다. 환경평가 초안에 따르면 4만 1744㎡ 부지에 건폐율 19.09%, 용적률 451.21%가 적용돼 지하 5층, 지상 37~38층 주상복합 3개 동, 지상 26~27층 업무 및 판매 시설 2개 동이 들어선다. 노후 주택가였던 전쟁기념관 전면부는 보훈처 이전부지로 활용되고 5580㎡ 규모의 공원이 조성된다.

조합은 하나로 구성됐다. 서울시 도시 및 주거환경정비 조례에 따르면 결합개발 시에는 조합설립과 관리처분 등 사업을 하나로 통합해 시행한다. 다만 두 구역이 분할해 시행해야 할 때는 각각 추진위원회와 조합을 구성할 수 있다. 한강로 구역의 경우 실질적으로 거주할 수 있는 주상복합건물이 이태원로 남측 구역에만 조성되는 탓에 하나의 조합이 설립된 것으로 보인다.

#용산 개발 소용돌이 속 정관 ‘오류’…구청은 묵묵부답

하지만 두 가지 요소가 맞물리자 혼선도 커졌다. 두 구역의 이해관계는 다를 수밖에 없다. 특히 이태원로 남측 구역이 전쟁기념관 전면부의 3배 규모인 데다 이 구역에만 주상복합건물이 신축되다 보니 균형이 깨지기 쉬운 조건이다.

주민 A 씨는 “이태원로 남측 구역이 혼자 진행하는 사업이 아님에도 전쟁기념관 전면 구역의 입장은 상대적으로 잘 반영되지 않는다”고 말했다. 이태원로 남측 구역 조합원인 B 씨도 “이쪽 숫자가 많으니 ‘조합장도 우리 쪽에서 나와야 한다’는 정서가 있는 게 사실이다. 계속 무시하면 종국에는 전쟁기념관 전면부 구역이 결합개발 자체를 반대하고 나설 수 있겠다는 생각도 든다”고 우려했다.

실제로 조합 임원 구성부터 삐걱대고 있다. 양측 주민들은 공통적으로 “진영 논리로 갈등이 반복되고 있다”고 하소연했다. 진영마다 서울시 조례를 제각기 해석해 다른 주장을 펼치고 있다. 용산구청 관계자는 “사업 진행 단계 상 조합설립 인가 이후 진행된 내용은 없다. 이 구역은 서로 간의 반대가 이어져 총회가 무산돼왔다. 최근 새로운 조합 임원을 선출하기 위해 준비 중이다”고 설명했다. 조합 임원들의 임기는 두 차례 연장 끝에 2015년 10월 18일 만료된 상태로, 지금은 유명무실한 ‘식물조합’ 상태다. 비상대책위원회가 있지만 여기에 반대하는 조합원도 많다. 선거관리위원 구성마저 번번이 무산됐다. 현재 5명의 임시 이사 중 4명이 이태원로 남측 구역의 조합원이다.

조합설립 인가 당시 ‘결합개발’이 명시되지 않아 연쇄적으로 부작용이 발생한 것. 이에 주민들이 시청과 구청에 지속적으로 민원을 넣어 “​한강로 구역은 결합개발로 지정됐다”​는 ​용산구청의 회신을 받았다. 하지만 조합 변경 인가 등이 논의되는 단계는 아니다. 용산구청은 이 민원에 대해 “한강로 구역은 결합개발로 추진되고 있으나, 시행방법과 절차의 적용 여부는 임의규정이다. 조합에서 따로 정관으로 정하지 않고 각각 구역별 동의율을 얻어 적정하게 조합이 설립됐기 때문에 별도의 행정지도는 필요하지 않다”는 취지로 답변했다.

정관 내용과 선을 긋는 구청의 태도와 달리 조합 정관은 조합설립 시 용산구청의 인가를 거쳐 확립된다. 첫 결합개발 시도인 만큼 조합, 정비업체 등이 미숙할 수밖에 없는 상황에서 구청의 가이드라인이 있어야 했다는 지적이 나온다. 주민 B 씨는 “개발이익이 걸린 만큼 크고 작은 분쟁이 예고됐다. 하지만 조합설립 당시 구청이 결합개발이라는 성격을 반영한 상태로 인가를 하지 않아 임원 선출, 이익 배분을 논의할 근거가 제대로 마련되지 않았다. 이로 인해 조합 임원 구성을 둘러싼 갈등도 증폭된 것”이라고 말했다. A 씨도 “관리처분 단계에서 이익 배분을 어떻게 할 것인지 문의했으나 구청은 말해줄 수 없다고 답했다. 현재는 전쟁기념관 전면부를 대표할 수 있는 사람이 없다. 앞으로 갈등이 있을 때 어떻게 해결해야 할지 막막하다”고 고개를 저었다. 

일부 주민들은 구청에 이와 관련한 문제를 해결해달라고 요구하고 나섰다. 서울시 시민감사옴부즈만위원회에 관련 내용을 신고하고 결과를 기다리는 상태다. 조합원 C 씨는 “두 구역에서 동의서를 제대로 받았는지도 의심이 된다. 조합과 구청에 자료를 요청했지만 동의내역을 확인하지 못했다. 구청은 ‘새 집행부를 꾸리고 조합을 정상화하라’는 입장이지만 조합설립 당시 정관 내용 등이 부실했던 것부터 보완해야 한다”고 목소리를 높였다.

용산구청 관계자는 “결합개발은 맞다. 단지 내의 조합은 하나”라면서도 조합설립 인가 당시 정관 등에 결합개발 내용이 누락된 사안에는 “밝힐 입장이 없다”고만 답했다.​

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